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（2）不论是否收悉关于落实情况的书面回复，监察机关都有义务及时了解和掌握监察建议的执行情况。

彭真在1982年4月22日下午召开的第五届全国人大常委会第二十三次会议上所作的《关于中华人民共和国宪法草案的说明》即指出：草案根据发挥中央和地方两个积极性的原则，规定中央和地方适当分权，在中央统一领导下，加强了地方的职权，肯定了省、自治区、直辖市人大和它的常委会有权制定和颁布地方性法规。[76]同前注[74]，戴激涛文。

应注意，德国、俄罗斯由宪法法院解决中央与地方事权纠纷，美国虽然委诸联邦最高法院，但得益于三权分立和较为强势的司法审查制度，同样可以确保纠纷解决的效果。至于农业和商业，更需要依靠地方。其中既…又…的句式表明中央统一领导和发挥地方的主动、积极性乃并列关系，故中央统一领导确有可能引申为中央的积极性。"+种，实际上总公司管了)"%种，把本应由地方管理的300来种商品也管了起来，使地方无法进行工贸平衡。[17]同前注[7]，薄一波书，第345页。

[109]陈健：《为什么宏观调控有时会成为空调？——整体博弈视角下的中央与地方关系》，《河北经贸大学学报》2015年第3期。事实上，政党、组织等内部也存在地方试点问题，如2002年以来，中国共产党内部也就竞争性选举、党代会常任制、党委会改革、党务公开以及票决制、党员议事会等党建问题开展了地方试点，成效斐然。……事实上财力与财权并不矛盾，对于财权来说财力限定其真正可支配收入及财政资源。

伯特兰·罗素将现代政府的三项基本目的概括为安全、公正和进步，其中安全和公正需要集中的政府控制，进步则要为与社会秩序相容的个人主动性提供最大的空间，分权则是前述目的同时实现的方法，即国家政府必须给地方权力机构留下尽可能多的空间。如天津市委在汇报中称，中央一些主管部管干部，一直管到车间一级。[44]在从计划经济向市场经济转型的过程中，1987年10月党的十三大《沿着有中国特色的社会主义道路前进》的报告进一步将其提炼为：凡是宜于下面办的事情，都应由下面决定和执行。[102]陈晨：《中央政府与地方政府的和谐行政关系构建》，《商业时代》2012年第27期，第101页。

第二，逐步将社会治安、市政交通、农村公路、城乡社区事务等受益范围地域性强、信息较为复杂且主要与当地居民密切相关的基本公共服务确定为地方的财政事权。[34]参见[英]伯特兰·罗素：《个人与权威》，储智勇译，商务印书馆2012年版，第71页、第86页。

在现行体制下，力所能及之畛域显然属于该地方事权之范畴，而付诸实践之能力在现实中则更多体现为该地方所掌握财政资源的充沛程度。当然该问题已引起国家的重视并在有关法律规范中规定了的解决措施，如2005年《国务院实施〈中华人民共和国民族区域自治法〉若干规定》第9条第3款就明确规定：上级人民政府出台的税收减免政策造成民族自治地方财政减收部分，在测算转移支付时作为因素给予照顾。然而，我国《宪法》3条第4款实际上仅认可地方的积极性表述，中央的积极性缺乏明确的规范依据。[44]参见前注[7]薄一波书，第349页。

[65]如分税制实施后的十年间，中央直接出台减税政策约30项，导致湖北地方税源减少近80亿元。[52]参见薄贵利：《中央与地方权限划分的理论误区》，《政治学研究》1999年第2期。[116]参见上注，温铁军、计晗、张俊娜文。若其实施职权能力弱，则履行过程就步履维艰甚至无法完成法定职责。

[15]其主要原因就在于毛泽东本人对《论十大关系》的判断并未完全拿得准：《论十大关系》究竟对不对？至少还要看五年。[24]既如此，为何现行我国《宪法》3条第4款未明确提及中央的积极性呢？这或许是由于在修宪过程中，鉴于当时举国上下对权力高度集中所带来的一系列弊端的深刻反思，普遍认为特别突出地方的积极性更有利于拨乱反正，这也解释了1980年10月7日宪法修改委员会秘书处确定的宪法修改的九类重点题目中实际将如何扩大地方的权限作为在宪法中正确规定央地关系核心议题的原因。

第二，从立法机关修宪的原初意图来看，除从经济拓展至权力配置的领域变更之外，七八宪法中央与地方两个积极性提法的逻辑仍应延续。2013年党的十八届三中全会提出：加强重大改革试点工作，及时总结经验，进一步确立了新时期试点在国家各方面事业建设和发展过程中的政策地位。

[100]参见秦德君、曹永盛：《公共政策：中央政府与地方政府博弈机制的行政学分析》，《领导科学》2015年5月(中)。[2]另有学者提出促进社会经济发展、稳定社会政治秩序和发展文化教育事业的三元结构。[19] 然而随着下放权力的弊端不断显现，七五宪法在一定程度上拨乱反正，其第10条明确规定了充分发挥中央和地方两个积极性。总之，要发展社会主义建设，就必须发挥地方的积极性。这显然不是覆盖其行使全部事权的所有支出能力——许多经济发达、基础设施建设完备的地方恰恰是社会、市场等民间资本活跃之地，这同样属于地方政府能够调动的财力范围，其对公共财政支出的替代甚至获得了更优的实施效果，既然不能将其直接归作政府财政收入的财权范畴，则事权与财权也就难以形成完全对应关系。虽然地方自主性逐渐扩大，单一制的国家结构形式决定了地方在本质上仍为中央政府的延伸，然而这种看似以中央管制为主线的规范逻辑，却在另一个侧面为地方主动空间的营造提供了间接支持——中央作为各级政府责任的最终承担者，无意间弱化了地方政府自身的责任压力，而压力腾退的空间就为地方主动性的额外发挥创造了新维度。

[40]郑毅：《中央与地方事权划分基础三题——内涵、理论与原则》，《云南大学学报(法学版)》2011年第3期。中央与地方事权明确划分的政策框架已初步呈现。

[88](前述对比详见表1) 表1五部宪法文件中央地关系原则体系结构对比 通过表1可以看出，同样是央地关系语境下的地方积极性，其内涵却因统一领导对应项为一元抑或二元存在差异：《共同纲领》框架下的地方积极性倾向于维系地方经济部门正常发展经济的能力和空间，主动性则要求地方经济部门除了正常履行经济发展职能外另觅其他方式以寻求前述目标更快更好地实现。[101]参见夏力、周玲：《制度分析视阈下中央与地方政府治理关系研究》，《中南民族大学学报(人文社会科学版)》2016年第4期。

事权-财权模式乃是传统提法，[58]包括事权与财权相匹配和财权与事权相匹配两种具体表述。这对于我们建设强大的社会主义国家比较有利。

相对而言，公共产品层次理论则直面中央与地方事权的基本配置问题，将国家职权视作公共产品的供给，引入经济理性作为划分供给层级的基础依据，聚焦中央与地方不同层级所面向的民众群体的差异化需求，因此被越来越多的国家采纳作为划分中央与地方事权的基础理论。[53]以党的十八届三中全会和四中全会的《决定》为代表。1980年10月7日，宪法修改委员会秘书处确定了宪法修改的九类重点题目，第四类即在宪法中如何正确规定中央与地方关系，尤其是如何明确划分中央与地方的权限。参见辛向阳：《大国诸侯：中国中央与地方关系之结》，中国社会出版社2008年版，第459页。

[24]同前注[12]，许崇德书，第348页。[43]参见前注[7]，薄一波书，第61页。

此外，既然央地关系远不止中央与地方国家机构关系，那么试点问题当然也就不仅限于政府职能的层面。中央叫计划制造工厂，只管虚、不管实，也管点实，少管一点实。

如，本着财力与事权相匹配原则，中央与地方的财力本应以事权的明确配置为前提，但实践中却出现倒逼的情形，即1994年的分税制改革基本上明确了中央与地方税源的分配，但事权的精准配置反而迟迟未能实现，这无疑将导致中央集中财力履行专属事权时束手束脚、顾虑重重。第二，是中央与民族自治地方关系方面。

[103]这类隐性对抗策略的实施，中央往往并不知情。如2015年我国《立法法》修改后赋予30个自治州与设区的市一致的地方性法规和地方政府规章制定权，意在提升自治州地方法制建设的积极性(即立法事权扩充)，但实际情况是，基于立法范围、规制效力等一系列复杂因素的影响，在我国《立法法》修订后的相当一段时期，自治州并未明显呈现制定地方性法规和地方政府规章的主动性，观望态度反而是主流。在中央和地方的关系上，要在保证全国政令的统一的前提下，逐步划清中央和地方的职责，做到地方的事情地方管，中央的责任是指出大政方针和进行监督。笔者认为，破题的关键在于回归积极性的本源及其在央地关系场域中的制度形象。

[6]中国社会科学院语言研究所词典编辑室编：《现代汉语词典》，商务印书馆2012年版，第599页。第一，地方试点的主动性。

第二，逻辑上不宜匹配。[41]参见陈国申：《从传统到现代：英国地方治理变迁》，中国社会科学出版社2009年版，第210-211页。

根据党的十九大提出的全面推进依法治国的总目标，中央与地方事权的法治建设应有三个必经阶段。正如有学者指出的：地方政府积极性的发挥始终与地方政府获取财政资源的多少紧密相连。